نظام مالی دولت
مالیه عمومی
موضوع مالیه عمومی بررسی دخل و خرج دولت است. با این توضیح که فعالیت‌های دولتی متضمن مخارجی است و دولت برای پرداخت آنها نیاز به درآمدهایی دارد. در قدیم فعالیت دولت محدود به ایجاد نظم و دفاع از کشور بود، ولی به تدریج وظایف دیگری در زندگی اجتماعی و اقتصادی بر قلمروی فعالیت دولت افزوده شد. بنابراین مجموعه اسباب و وسائل و روش‌های فنی و حقوقی مربوط به امور و فعالیت مالی اشخاص حقوقی، حقوق عمومی و در رأس آن برای دولت، مالیه عمومی گفته می‌شود[۱]. قواعد کلی حاکم بر حقوق مالیه عمومی را قبل از هر عامل اثرگذار قانون اساسی مشخص کرده است. این قواعد هرچند کلی هستند، اما در تعیین خط‌مشی عمومی درآمدها و هزینه‌های دولت تأثیر تعیین کننده دارند.
- قانونمندی: همه منابع درآمدهای عمومی و هزینه‌های دولت بر اساس اصل پنجاه‌ودوم توسط مجلس شورای اسلامی تعیین می‌شود؛
- تنظیم بودجه عمومی: اصطلاح بودجه عمومی به جای عنوان ساده دخل و خرج عمومی دولت از سده هجدهم (م) و در نظام‌های غربی به‌کار گرفته شد. هرچند هدف از تنظیم منابع درآمدهای عمومی و موارد هزینه‌های دولتی، کنترل قانونمند دخل و خرج‌های دولت و پیش‌بینی هوشمندانه سالانه فعالیت‌های مالی دولت است، اما به تدریج مسئله بسیار مهم تنظیم بودجه با ارتباطی که با همه مسائل سیاسی، اقتصادی و فرهنگی جامعه یافته، به‌طور ضمنی هدف کلانی را ایجاد کرده است که در یک کلام می‌توان از آن به سیاست‌گذاری کلان اقتصاد ملی در چارچوب مالیه عمومی، تعبیر کند؛
- مرحله به نسبت طولانی تهیه اعداد و ارقام بودجه از ماه‌ها قبل توسط یک سازمان دولتی (برنامه و بودجه) از منابع مختلف اطلاعاتی تحت تأثیر متغیرهای برونی و درونی با توجه به شرایط حاکم جمع‌آوری و سپس با پیش‌بینی یا برآورد و یا استفاده از روش‌های آماری، منابع درآمد دولت و میزان انتظاراتی که دولت از هر کدام از آنها دارد بررسی می‌شود و در کنار آن، میزان مصارف درآمدها و طبقه‌بندی آنها مشخص می‌شود و در نهایت در قالب یک مؤلفه به نام لایحه بودجه توسط سازمان برنامه و بودجه تقدیم دولت می‌گردد. در این مرحله در حقیقت تخصصی‌ترین کار بودجه انجام می‌شود و کارشناس‌ها از بخش‌های مختلف، اطلاعات و اعداد و ارقام لازم را در اختیار تهیه‌کنندگان بودجه قرار می‌دهند؛
- پس از تقدیم لایحه مزبور به دولت، کار بررسی آن آغاز می‌شود و در کمیسیون ویژه دولت با توجه به اصول کلی و معیارهای حاکم بر بودجه عمومی و اهداف برنامه‌ای و سیاست‌های کلی اقتصادی دولت تمامی تبصره‌ها بازنگری و تجزیه و تحلیل می‌شود و ماحصل آن به تأیید هیأت دولت عبارت از لایحه‌ای است که در یک ماده و چند تبصره به مجلس شورای اسلامی توسط رییس جمهور تقدیم می‌شود[۲].[۳]
مالیه عمومی در دوران قبل از پیروزی انقلاب اسلامی ایران
در دوران طولانی استبداد (سلاطین) ایران، مالیه عمومی یعنی تعیین هزینه‌های عمومی و شیوه تأمین آنها به وسیله ی درآمدهای عمومی کشور فاقد مبنای علمی و ارزش تجربی و محاسباتی بود و تنها معیار حاکم در هر دو بخش مالیه عمومی کشور زورمداری دستگاه حاکم و اراده مطلق‌العنان سلاطین خودکامه بود. والیان در ایالات، مکلف بودند مالیات و عوارض دلخواه دربار را تأمین و به هر اندازه که می‌توانند، در ازای پرداخت به دربار، از مردم مالیات و عوارض دریافت کنند. اداره ایالات کشور و تغییر و تحول والیان در حقیقت یک تجارت سودآور برای دربار و درباریان محسوب می‌شد. درآمدهای عمومی، سرفصل، جدول و قانون نداشت و سمت مستوفیگری در دربارها برای تنظیم دخل و خرج‌های دولت، تنها مرکز تصمیم‌گیری به حساب می‌آمد، مستوفیان در دوران صفوی از اقتدار بسیاری برخوردار بودند که به تدریج با گرایش‌های دربار سلاطین به تمرکز، اقتدار تضعیف شد و در دوران قاجاریه یک‌بار دیگر مستوفیگری بازسازی و احیا شد. امیرکبیر در احیای مستوفیگری ابتکار عمل از خود نشان داد و کشور را به شش حوزه مالیاتی تقسیم کرد و مستوفی‌الممالک به عنوان سرپرست امور مالیاتی، مدیریت این حوزه‌ها را بر عهده گرفت و اداره امور درآمدهای عمومی دولت در یک یا چند حوزه به یک مستوفی محول شد. مستوفیان موظف بودند بر اساس دستورالعمل‌های صادره از مستوفی‌الممالک یا فرمان مستقیم شاه، مالیات‌ها و عوارض را وصول و بر مبنای دفاتر، بخشی را به حقوق بگیران دولت و بخش دیگر را به مصرف پرداخت حواله‌هایی که از مرکز به آنها ابلاغ می‌شد و بخشی را به والی و سهم دربار را به خزانه شاه واریز کنند. نظام مستوفیگری در واقع پوششی بود که در درون آن به‌طور سنتی نوعی باج‌گیری و خرید و فروش سمت‌های دولتی انجام می‌شد و هر کدام از والیان طبق سنت‌های قبلی والیان و اراده شخص والی جدید همه آنها را مشخص می‌نمود. والیان نیز به نوبه خود نایبان و گماشتگانی داشتند که باید میزان مبلغ مورد نظر والی را به موقع به والی می‌پرداختند و خود هر آنچه که می‌خواستند، از مردم می‌گرفتند و گاه این سلسله‌مراتب به چند مرحله پایین‌تر می‌رسید و در ازای مالیات و عوارض پرداختی به دربار، چند برابر آن از مردم وصول می‌شد.
با استقرار نظام مشروطه در ایران، مالیه عمومی تابع قانون مصوب مجلس شورای ملی شد و هر کدام از درآمدهای عمومی و هزینه‌های عمومی دارای سرفصل‌ها و جدول‌های معینی شد و اشکال محاسبات عمومی به ظاهر بر طرف شد. اما مشکل محتوایی نظام مالی دولت همچنان به قوت خود باقی ماند؛ زیرا، هیچ‌گونه معیار علمی برای تعیین و حتی برآورد درآمد ملی وجود نداشت و دولت ابزار لازم برای محاسبه آماری درآمدها و محاسبه آماری تولیدها را برای رسیدن به میزان درآمد ملی جهت تعیین مالیات‌های منطقی را در دست نداشت و معیارهایی چون، جمعیت، قدرت پرداخت مالیاتی بهای خدمات دولت، توزیع عادلانه خدمات عمومی، طبقه‌بندی مالیات‌ها، شیوه‌های صحیح و دقیق دریافت مالیات، جرایم مالیاتی و تکنیک‌های فنی بودجه‌بندی به‌طور مشخص در دست نبود. با همان سنگ زیربنا، بودجه عمومی کشور از آغاز مشروطیت با تلفیق چند فقره قوانین مالیه عمومی فرانسه، توسط صنیع‌الدوله تهیه و در سال ۱۲۸۹ در مجلس شورای ملی تصویب شد و در دوران مشروطه پهلوی نیز در اشکال مختلف از الگوهای غربی شبیه‌سازی به عمل آمد و هیچ‌گاه منافع ملی و مصالح اقتصاد کلان کشور منظور نشد. هرچند تصویب قانون محاسبات عمومی توسط مجلس شورای ملی، راه را برای نوعی نظارت مجلس بر عملکرد دولت در درآمدهای عمومی و هزینه‌های دولتی باز کرد، اما با آمدن مورگان شوستر و دستیاران او از آمریکا و تصدی سمت خزانه‌داری کل و اداره امور مالیه عمومی کشور، همه انتظارها برای حفظ منافع ملی و مصالح اقتصادی کشور به باد رفته بود و ته‌مانده آن چیزی جز وابستگی نبود.
با وجود هیاهوی زیادی که رژیم پهلوی در زمینه اصلاحات و نوسازی به راه انداخته بود، سیاست‌های مالی دولت همچنان ناپایدار و شکننده باقی مانده و از سال ۱۳۲۲ تا ۱۳۳۹ بیش از ده بار قانون مالیات‌ها تغییر یافت و هیاهوی دوم در زمینه مدرنیزم و انقلاب سفید نیز جز پیچیده‌تر کردن مشکلات مالیه عمومی کشور سودی نبخشید و درآمدهای دولت همچنان متکی بر سیستم تک‌محصولی نفت و پایه‌های نامشخص سنتی مالیات و اصول ناشناخته الگوهای برگرفته از نظام‌های غربی در زمینه بودجه‌بندی باقی ماند و با وجود تغییر الگوی درآمدی دولت و تحولاتی که در ساختار مالیاتی به وجود آمد، اما مشکل عدم تعادل آشکار بین درآمدها و هزینه‌های دولت و تأمین کسری بودجه از اعتبارات بانکی و تکیه بر خام‌فروشی نفت که نوعی پرداخت از سرمایه ملی محسوب می‌شود و فقدان سازمان قابل اعتماد برای تشخیص و وصول صحیح مالیات و رویه ناکارآمد تأمین اطلاعات دقیق مالیاتی، همچنان رژیم را با نابسامانی سیاسی از قبیل خشم مردم و اختلال‌های اقتصادی مانند تورم و گرانی روبه‌رو کرد و نظام حاکم را بیش از پیش به وابستگی همه‌جانبه به غرب کشانید و در نهایت، چنین وضعیتی عامل شتاب‌زای روند انقلاب اسلامی شد. لازم به ذکر است که برای نخستین بار در سال ۱۳۲۷ تنظیم بودجه به صورت برنامه‌ای مطرح شد، ولی قانون مصوب همان شکل متداول قبلی را حفظ کرد و بودجه‌های تفصیلی و برنامه‌های اجرایی دستگاه‌ها همچنان در قانون کل کشور منعکس نشد. بودجه سال‌های ۱۳۴۰و ۱۳۴۲به صورت تصویب‌نامه، جایگزین قانون شد. در سال ۱۳۴۴ لایحه بودجه توسط سازمان برنامه و بودجه تنظیم و برای اولین بار به تصویب قوه مقننه رسید[۴] و بودجه برنامه‌ای در سال ۱۳۵۲ در مجلس تصویب شد، ولی تلفیق‌ها و طبقه‌بندی‌ها و پیش‌بینی‌های آن به مرحله اجرا درنیامد و سیاست‌گزاری‌ها به نتیجه نرسید و در عمل هر نوع امکان کنترل و ارزشیابی در مصرف منابع مالی عمومی از دست رفت و سرانجام به جداسازی برنامه‌ریزی نیروی انسانی و تفویض آن به سازمان دیگری به نام سازمان امور اداری و استخدامی انجامید.
سال ۱۳۵۳ به دلیل افزایش فوق‌العاده بهای نفت هرچند بسیاری از تنگناها را در برنامه‌های مالی دولت باز کرد، اما در عمل با سیاست‌های بی‌رویه، اسراف‌کاری‌ها، نظام انبساط مالی که در بودجه دولت دیده شد، نه‌تنها فرصت استفاده از موقعیت استثنایی بالا رفتن سطح درآمدهای عمومی را از دست داد، بلکه خود عامل بروز آثار تورمی هولناک در سال‌های ۱۳۵۵ و ۱۳۵۶ شد و پیش‌بینی‌های خوشبینانه ناشی از درآمدهای بی‌سابقه نفتی سال ۱۳۵۲ که به توسعه بی‌رویه بوروکراسی و عملیات به ظاهر عمرانی رژیم انجامید، تعهدات مالی کمرشکنی را بر دوش دولت نهاد و اقتصاد ملی را در حد ورشکستگی قرار داد. تجربه مازاد مالی در سال ۱۳۵۴ - ۱۳۵۳ نشان داد که ماهیت نظام مالیه عمومی و ارزیابی بودجه عمومی، در موازنه عددی و مقایسه اعداد و ارقام مربوط به درآمدها و هزینه‌های عمومی خلاصه نمی‌شود و این شیوه، همواره گمراه کننده بوده، که توازن و حتی مازاد داشتن بودجه را دلیلی بر وصول به نظام مالیه عمومی مطلوب به حساب آورد. نگرش موازنه‌ای که در بودجه‌بندی دهه آخر قبل از پیروزی انقلاب اسلامی برای رژیم شاه وضعیت مطلوبی را به تصویر می‌کشید در عین نابسامانی‌های ماهوی، بر نگاه صوری به حجم درآمدهای عمومی متکی بوده، به‌طور معمول بیشتر این درآمدها غیر واقعی بوده و در عمل در درازمدت توفیقی به دستیابی به آنها حاصل نمی‌شده است[۵].[۶]
مالیه عمومی در نظام جمهوری اسلامی ایران
جمهوری اسلامی ایران از نخستین روزهای پیروزی انقلاب اسلامی با تلاش پیگیر در صدد راهیابی به حل مشکلات نظام مالی دولت برآمد و نتیجه آن در تدوین قانون اساسی جدید آشکار شد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ضمن اشاره غیر مستقیم به بنیادهای مالیه عمومی، انطباق با موازین اسلامی در اصل چهارم از یک‌سو و استفاده از اجتهاد نوین و تکیه بر اجتهاد و تکیه بر تجربیات پیشرفته بشری را از سوی دیگر، اساس زیربنای نظام مالی جدید دولت قرار داد و با تعیین اهداف کلی نظام در اصل‌های دوم و سوم، عادلانه بودن درآمدها را تضمین و با مردمی کردن نظام حاکم در اصل ششم، به دست آوردن درآمدهای عمومی را امکان‌پذیر و با قانونی کردن هر نوع درآمد و هزینه دولت، در اصول ۵۱ و ۵۲ اطمینان بخش بودن مالیه عمومی را فراهم و بالاخره با تکیه بر الگوهای اسلامی و ملی، امکان صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی را فراهم کرد.
ایجاد رابطه منطقی بین درآمدهای ملی مالیات‌ها و عوارض مختلف، عمومی کردن درآمدها و هزینه‌های خروج از سیاست تک‌محصولی نفت، استفاده از تجربیات و فناوری جدید برای کشف منابع، میزان عادلانه، تشخیص وصول درآمدهای عمومی و نظارت بر آنها از اساسی‌ترین سیاست‌های دولت اسلامی پس از استقرار نظام جمهوری اسلامی بوده است. اهداف، خط‌مشی‌ها و سیاست‌های کلی برنامه اول، دوم، سوم و چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، بیانگر تحول چشمگیری در نظام مالی دولت و تأسیس مالیه عمومی جدید و گرایش به بودجه برنامه‌ای است، که در آن به اصولی مانند نوسازی، بازسازی، افزایش تولید سرانه، کاهش وابستگی اقتصادی، خودکفایی در محصولات راهبردی، تعیین و اصلاح الگوی مصرف با حفظ کرامت و آزادگی انسان، توزیع جغرافیایی جمعیت، تأکید بر سیاست‌های نظارتی، حمایتی و هدایتی دولت، حداکثر استفاده از ظرفیت‌های علمی، فنی و تخصصی و تحقیقاتی کشور، انتخاب فناوری مناسب کم‌ارز بر، بدون اتکا به انحصارات بین‌المللی، استفاده از حداکثر ظرفیت‌های موجود مالیاتی برای هزینه ارائه خدمات دولتی، توسعه صادرات کالاها بر اساس مزیت‌های کشور، تعدیل رشد جمعیت، ایجاد زمینه‌های مناسب برای مشارکت مؤثر و همه‌جانبه مردم در امور کشور و ایجاد نظام آمار و انفورماتیک برای فراهم آوردن اطلاعات لازم در فرایند تصمیم‌گیری، تأکید شده است.
هوشمند کردن تشخیص درآمدهای عمومی مانند استفاده از آمار انفورماتیک و منطقی کردن معافیت‌ها مانند تخفیف مالیاتی برای مشاغل تولیدی در بخش‌های محروم (بند ب تبصره ۶ برنامه اول) و لغو معافیت‌های مالیاتی، گمرکی (تبصره ۳۲) از مهم‌ترین عوامل تغییر ساختار نظام مالی دولت و تنظیم بودجه به‌شمار می‌آید. بر اساس چنین تحولی بنیادی و اتخاذ شیوه‌های نوین مالیه عمومی، برنامه اول توسعه، توانست با ایجاد جهشی بلند، تولید ناخالص داخلی را از رقم ثابت سال ۱۳۶۷ به رشد متوسطی معادل ۱/۸ درصد افزایش بخشد و سالانه به‌طور متوسط ۹/۴ درصد را پیش‌بینی کند و از این رهگذر، درآمدهای دولت را رشدی معادل ۱/۲۵ درصد بخشیده و درآمدهای مالیاتی را ۴/۲۶ درصد افزایش دهد و نسبت درآمدهای مالیاتی به هزینه‌های جاری دولت را از ۸/۲۸ درصد در سال ۱۳۶۷ به ۶/۶۷ درصد در سال ۱۳۷۲ ارتقا بخشد[۷]. بودجه عمومی سال ۱۳۷۲ را می‌توان به عنوان یک قانون نظام مطلوب در مالیه عمومی کشور تلقی کرد که علاوه بر توازن، نوعی مازاد مالی را هم نشان می‌داد. از ویژگی‌های این بودجه علاوه بر تعادل، کاهش وابستگی به درآمد نفتی بود، اما با وجود این، شصت درصد از بودجه به شرکت‌هایی اختصاص یافته بود که کنترل و نظارت روی آنها از امکانات بالفعل دولت بیرون بود[۸].[۹]
منابع
پانویس
- ↑ مالیه عمومی، ص۲۰۱ – ۲۰۰.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۹۲ - ۵۸۵.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی ج۲، ص ۴۶۷.
- ↑ فرهنگ قوانین بودجه.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۸۱ – ۵۷۵.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی ج۲، ص ۴۶۸.
- ↑ قانون برنامه اول مصوب ۱۳۶۸.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۸-۵۸۳.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی ج۲، ص ۴۷۰.