بودجه
موضوع مرتبط ندارد - مدخل مرتبط ندارد - پرسش مرتبط ندارد
مقدمه
مجموع درآمدها و هزینه‌های یک کشور، یک دولت و یک مؤسسه برای یک سال مالی را بودجه می‌نامند[۱]. یا بودجه یک سند مالی است مربوط به درآمدها و هزینه‌های دولت. بودجه در تعریف ساده و قدیم خود، سند پیش‌بینی دخل و خرج یا معاملات مملکت برای یک سال مالی است که به تصویب رسیده باشد. در زمان‌های گذشته، معاملات دخل و خرج مملکتی در یک طرف، موضوع پیش‌بینی وصول مالیات‌ها و سایر درآمدها و در طرف دیگر، پیش‌بینی هزینه‌های تأمین و عرضه خدماتی چون نظم و امنیت، قضا، دفاع و مانند آنها به جامعه بود. ظهور اندیشه‌های جدید در خصوص حاکمیت، ماهیت و گستره معاملات دولت را دگرگون کرد. این تغییرات از دیدگاه منابع، مجموع ظرفیت‌های مالی، نیز یکی و نیروی انسانی جامعه را در عرصه توجه دولت‌ها قرار می‌داد که حوزه‌های معیار فراتر از کارکردهای سیاست‌های مالیاتی و وصولی‌های مرسوم بود. دسترسی به منابع مالی ناشی از تبدیل سرمایه‌های کشور، استفاده از وام‌های داخلی یا خارجی، مدیریت عرضه یا قیمت‌گذاری برخی از کالاها یا خدمات مصرفی جامعه و گاه توسل به سیاست‌های کسری بودجه زمینه‌های افزایش دریافتی‌های دولت نسبت به مالیات‌ها را فراهم می‌کرد. این تعمیرات، محتوای اطلاعاتی سند بودجه را از پیش‌بینی معاملات دخل و خرج دولت به برنامه‌ریزی سالانه برای اداره امول مالی کشور تبدیل کرد.
ماده (۱) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ بودجه را به صورت زیر تعریف کرده است: «بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و به هدف‌های قانونی می‌شود، بوده و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل می‌شود:
- بودجه عمومی دولت؛
- بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها؛
- بودجه مؤسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌گردد».
برخی صاحب‌نظران در مالیه عمومی، بودجه ریزی را به انتخاب‌هایی از میان گزینه‌های ممکن تعریف کرده‌اند که در چارچوب مبانی نظری و اصول فنی مشخصی صورت گرفته باشد. در بیشتر نظام‌های سیاسی موجود، شناسایی، تعیین اولویت و پیشنهاد یافته‌ها در محدوده منابع قابل دسترسی بر عهده دولت است ولی بازنگری، تحلیل و سرانجام پذیرش یا انتخاب نهایی آنها در انحصار مجلس است[۲]. مبانی انتخاب‌های بودجه‌ای و ویژگی‌های آن برای هر کشوری متفاوت است و گذشته از کمیت منابع قابل تجهیز، محدودیت‌های فنی انتخاب به عواملی چون آثار تعهدات منتقله از سال‌های گذشته، تنگناهای اجرایی و عملیاتی در زیربناها و نیروهای انسانی بازمی‌گردد.[۳]
بودجه و اصل تفصیل
در بودجه کل کشور، تمام درآمدها و تمام هزینه‌ها باید به تفکیک و به صورت جز و ریز تنظیم و تصویب و از پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها به صورت کلی خودداری شود. یکی از اصولی که باید در تنظیم بودجه رعایت شود، اصل تفصیل یا همان اصل شاملیت بودجه است. ریز اقلام بودجه که اغلب به ضمیمه لایحه بودجه عمومی تقدیم مجلس می‌شود، نه تنها به لحاظ بررسی و تصویب آن در مجلس لازم به نظر می‌رسد، اصولاً سند منطقی بودن اعداد و ارقام بودجه عمومی محسوب می‌شود.[۴].[۵]
بودجه و اصل تناسب
تناسب و تعادل هزینه‌ها و درآمدهای عمومی یکی از اصول اساسی بودجه است و باید در تهیه و تصویب آن مورد توجه قرار گیرد. طبیعی است که اگر میزان هزینه‌های عمومی بیشتر از درآمد عمومی باشد، بودجه با کسری مواجه خواهد شد. بنابراین یکی از اصولی که باید در تنظیم بودجه رعایت شود اصل تناسب بودجه است. بودجه عمومی دارای نسخه و فرم واحدی برای همه کشورها نیست، هر کشوری به تناسب روند کلان اقتصادی و واقعیات عینی اقتصاد کشور و تولید ناخالص ملی و ده‌ها عامل مؤثر در متغیرهای درآمدی و هزینه‌ای دولت باید بودجه سالانه خود را تنظیم کند و حجم هزینه‌های با درآمدها و درآمدها نیز با ضرورت‌ها و نیازها تحت کنترل قرار گیرد.[۶].[۷]
بودجه و اصل کاملیت
به موجب این اصل، تمامی سازمان‌های مأمور وصول درآمدهای دولت، باید درآمدهای مزبور را عیناً و به همان میزانی که دریافت کرده‌اند، به خزانه واریز و از کسر هزینه‌های مربوط به وصول آن خودداری کنند. بنابراین اصل، تهاتر هزینه‌ها از درآمدهای دولت ممکن نیست. همچنین اعداد و ارقام بودجه باید ناخالص و بدون کسر هزینه‌ها باشد و هر واحدی در درآمدها و هزینه‌های دولت دارای ارزشگذاری واحد بوده و از چند نرخی و کثرت تعرفه‌ها برای کالاها و خدمات خودداری شود.[۸].[۹]
بودجه و اصل یکپارچگی
یکی از اصولی که باید در تنظیم بودجه رعایت شود اصل یکپارچگی بودجه است. برنامه مالی دولت مربوط به کل کشور است، به این معنا که تمام طرح‌ها، برنامه‌ها و امور جاری پیش‌بینی شده و هزینه مربوط به آنها و همچنین درآمدها و منابعی که به آن اختصاص داده می‌شود، با نظم مشخص در یک سند واحد درج و برای تصویب، تقدیم مجلس می‌شود. اصل یکپارچگی یا وحدت بودجه موجب حفظ هماهنگی امور و حفظ شخصیت حقوقی دولت است، بنابراین دولت باید فقط دارای یک بودجه باشد و تمامی درآمدهای عمومی کشور از منابع مختلف و همه هزینه‌های عمومی نیز باید در آن درج شود. تعدد بودجه که احیاناً در برخی وزارتخانه‌ها دیده می‌شود، موازنه را دچار اختلال و بودجه عمومی را به سطح صوری تزلزل می‌بحشد و اثرات تورمی آن بیش از کسری بودجه فاجعه‌آمیز می‌شود.[۱۰].[۱۱]
بودجه و اصول تنظیم آن
تدوین، تصویب و اجرای بودجه باید با رعایت اصولی که اصول بودجه نامیده می‌شود، انجام شود. برخی از این اصول به این شرح است:
- اصل تقدم درآمد بر هزینه: هزینه‌های عمومی بر روند اقتصاد ملی تأثیر مستقیم دارد تعیین دقیق آنها باید با توجه به میزان درآمدهای عمومی تنظیم شود تا آسیب کمتری به اقتصاد ملی وارد شود، دوم این اصل، نحوه بررسی مجلس را در تصویب لایحه دولت آسان‌تر می‌کند. بر اساس این اصل ابتدا باید میزان درآمدهای عمومی و سپس میزان هزینه‌های عمومی مشخص شود؛
- اصل تعادل و موازنه درآمدها و هزینه‌های عمومی؛ یعنی این که میزان هزینه‌های عمومی به اندازه درآمدهای عمومی باشد. عدم تعادل دو بخش بودجه عمومی می‌تواند دو حالت را موجب شود:
- کسر بودجه: کسر بودجه به معنای مازاد بودن هزینه‌ها بر درآمدها همواره یک حادثه منفی نیست و باید در راستای سیاست‌های حمایتی و هدایتی دولت و تقویت و رشد اقتصاد ملی باشد؛
- اضافه درآمد: هر چند حالت مازاد درآمد بودجه در نخستین نگاه مطلوب به نظر می‌رسد، اما بررسی عوامل آن می‌تواند عوامل فاجعه‌آمیزی را فاش کند؛
- اصل تفکیک هزینه مستمر از غیر مستمر: رعایت این اصل در بودجه‌های برنامه‌ای بدان جهت ضرورت دارد که هزینه‌های غیر مستمر مربوط به سرمایه‌گذاری، عامل تولید، اشتغال و کاهش قیمت‌ها و تورم است؛
- اصل یکپارچگی بودجه: باید تمامی درآمدها، برنامه‌ها و هزینه‌ها در یک سند واحد درج و مشخص شود. تعدد بودجه که شاید در برخی وزارتخانه‌ها دیده می‌شود، موازنه را دچار اختلال و بودجه عمومی را تزلزل می‌بخشد و اثرات تورمی آن بیش از کسری بودجه، فاجعه‌آمیز می‌شود؛
- اصل تفصیل بودجه: در بودجه کل کشور تمام درآمدها و هزینه‌ها باید به تفکیک و به صورت ریز تنظیم و تصویب شود. ریز اقلام بودجه که اغلب به ضمیمه لایحه بودجه عمومی تقدیم مجلس می‌شود، نه تنها به لحاظ بررسی و تصویب آن در مجلس لازم به نظر می‌رسد اصولاً سند منطقی بودن اعداد و ارقام بودجه عمومی محسوب می‌شود؛
- اصل کلی بودن بودجه: اعداد و ارقام بودجه باید ناخالص و بدون کسر هزینه‌ها باشد و هر واحدی در درآمدها و هزینه‌های دولت دارای ارزشگذاری واحد باشد و از چند نرخی و کثرت تعرفه‌ها برای کالاها و خدمات خودداری شود؛
- اصل تناسب بودجه: بودجه عمومی دارای نسخه و فرم واحدی برای همه کشورها نیست، هر کشوری به تناسب روند کلان اقتصادی و واقعیات عینی اقتصاد کشور و تولید ناخالص ملی و ده‌ها عامل مؤثر در متغیرهای درآمدی و هزینه‌ای دولت باید بودجه سالانه خود را تنظیم کند و حجم هزینه‌های با در آمدها و درآمدها نیز با ضرورت‌ها و نیازها تحت کنترل قرار گیرد؛
- اصل رعایت شیوه شکلی بودجه: بودجه در هر کشور دارای شکل و تیپ خاصی است.
بودجه عمومی اغلب از یک مقدمه و یک ماده و چند تبصره و مواد الحاقی به ضمیمه لیست‌ها و مدارک مربوط به اجزا و بخش‌های مختلف تشکیل می‌شود. از دیگر شرایط شکلی بودجه مراحل تهیه، پیشنهادی تصویب و اجرای بودجه عمومی است.[۱۲].[۱۳]
بودجه و مراحل اجرایی آن
بودجه در هر کشور دارای مراحل و دوره‌ای است که یکی از این مراحل اجرای آن است. قانون بودجه پس از طی مراحل قانونی، توسط رییس جمهور امضا و برای اجرا به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ابلاغ می‌شود و این سازمان بودجه هر یک از دستگاههای اجرایی را به تفکیک اعتبارات جاری و عمرانی در قالب هر برنامه به دستگاه‌ها برای اجرا ابلاغ می‌کند. در اجرای بودجه، دستگاههای اجرایی مکلفند بر اساس شرح فعالیت‌ها و طرح‌ها که بین دستگاه اجرایی و سازمان یاد شده توافق می‌شود، در حدود اعتبارات مصوب عمل کنند. قانون محاسبات عمومی مراحل تفصیل اجرای بودجه را به هفت مرحله تقسیم می‌کند:
- تشخیص: یعنی تعیین و انتخاب کالا و خدمات؛
- تأمین اعتبار: یعنی اختصاص دادن قسمتی از اعتبار برای هزینه معین؛
- تعهد: یعنی ایجاد دین بر ذمه دولت؛
- تسجیل: یعنی تعیین میزان بدهی به موجب اسناد؛
- حواله: یعنی اجازه‌ای که به وسیله مقامات مجاز برای پرداخت بدهی‌ها صادر می‌شود؛
- درخواست وجه: یعنی سندی که برای دریافت وجه صادر می‌شود؛
- هزینه: یعنی پرداخت‌های قطعی به ذینفع.
اجرای تبصره‌های بودجه عمومی بر عهده قوه مجریه و به ترتیب مندرج در ماده واحد است که توسط سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها و شرکت‌های ذیربط انجام شده و از چند مرحله جداگانه اداری و حسابداری و نظارت تشکیل می‌شود؛
- مراحل اداری از آغاز تعهد، تشخیص و تسجیل تا حواله بر اساس فصل اول قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ و سایر مقررات عمومی عمل می‌شود و مراحل وصول درآمدها بر اساس فصل دوم همان قانون انجام می‌شود؛
- مرحله حسابداری و ارائه خدمات مالی لازم به بخش‌های دولتی و تحت نظارت دولت به موجب قانون توسط ذی حسابی‌ها به موجب بخش دوم از فصل دوم قانون محاسبات عمومی انجام می‌شود.[۱۴].[۱۵]
بودجه و مراحل تصویب آن
تصویب بودجه از صلاحیت‌های قوه مقننه است. در جمهوری اسلامی ایران نیز این امر به موجب اصل ۵۲ قانون اساسی در اختیار مجلس شورای اسلامی است. از جمله شرایط شکلی تهیه بودجه مراحل تصویب آن است. آیین‌نامه داخلی مجلس تنها مرجع قانونی در شیوه بررسی و تصویب بودجه عمومی در مجلس شورای اسلامی است. ماده ۱۰۹ این آیین‌نامه لایحه بودجه کل کشور را یک شوری اعلام کرده است و به موجب همین ماده در باره تمامی پیشنهادهای اصلاحی و یا الحاقی طبق معمول عمل خواهد شد. حالت استثنایی طرح و بررسی لایحه بودجه عمومی در مجلس که مفاد ماده ۱۰۷ آیین‌نامه داخلی است، بدان معنا است که جلسات بررسی باید متوالی و بجز جمعه و تعطیلات رسمی حداقل روزی چهار ساعت منعقد گردد و تا پایان مذاکرات و رأی نهایی مجلس از دستور کار خارج نشود و هیچ لایحه و یا طرح دیگری جز لایحه بودجه کل و یا چند دو از هم بودجه قابل طرح در مجلس نیست مگر مطالب فوری و فوتی که تأخیر بررسی آنها موجب زیان جبران‌ناپذیر می‌گردد و در این صورت برای طرح و تصویب آن، زمانی معین می‌شود تا مجلس در پایان آن به بررسی و مذاکره بودجه عمومی بازگردد. در بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی نخست کلیات آن در جلسه علنی به تصویب رسیده و سپس برای شور به کمیسیون برنامه و بودجه مجلس ارسال و محتوای آن در کمیسیون با حضور نمایندگان دولت و کارشناسان و نمایندگانی که عضو کمیسیون هستند بررسی می‌شود. کارشناسی مجدد کمیسیون برنامه و بودجه مجلس در مورد درآمدها و هزینه‌های عمومی دولت با توجه به اصل قانون اساسی که مجلس را از کاهش درآمدهای دولت و افزایش هزینه‌های آن منع نموده است، بسیار حساس و دقیق بوده و نیاز به اطلاعات صحیح توأم با واقع‌بینی دارد تا اندیشه و عمل را در قالب بودجه عمومی یکساله تطبیق بخشد، بر اساس رویه مجلس شورای اسلامی نخست درآمدهای عمومی بررسی و تصویب قرار می‌شود و سپس هزینه‌ها مطرح و در پایان، برای مواد الحاقی اخذ رأی نهایی انجام می‌پذیرد. در روند تصویب بودجه عمومی، سه انگیزه اصلی: عدالت اجتماعی، توسعه اقتصادی و رفاه عمومی، نمایندگان مجلس را به انتخاب راهی بهتر برای تشخیص منابع درآمدهای عمومی و تعدیل و تصحیح بودجه سوق می‌دهد.
برای تصویب لایحه بودجه عمومی تاریخ مشخصی در قانون اساسی ذکر نشده و این امر گاه موجب تأخیر تقدیم لایحه بودجه به مجلس و در نهایت مستلزم ضیق وقت برای بررسی کافی در مجلس می‌شود. بر اساس ماده ۴۸ آیین‌نامه داخلی مجلس در طرح یا لایحه‌ای که به کمیسیون‌ها ارجاع می‌شود گزارش بررسی‌های کمیسیون باید ظرف مدتی که از طرف هیأت رییسه مجلس با توافق کمیسیون مربوط معین و اعلام می‌شود و این مدت در طرح‌ها و لوایح معمولی حداکثر یک ماه از تاریخ وصول به دفتر کمیسیون خواهد بود. اما در مورد طرح‌ها و لوایحی که رسیدگی به آنها نیاز به زمان بیشتر دارد، با موافقت هیات رییسه برای یک بار و در نهایت به مدت دو ماه قابل تمدید است. ماهیت بودجه عمومی از دیدگاه قوه مقننه الزاماً یک ساله است ولی گاه دولت‌ها در لابه‌لای تبصره‌های بودجه سالانه وضع قوانین جدید و یا تفسیر قوانین موجود را می‌گنجانیدند که لایحه بودجه را از عنوان جواز قانونی یکساله خارج می‌کرد و از آنجا که با رد شواری نگهبان مواجه می‌شد به تدریج رویه خلاف دیگری جایگزین آن گردید که همه ساله تعدادی از تبصره‌ها تحت عنوان تبصره‌هایی که تا منعی نشده به قوت خود باقی هستند، در ذیل ماده واحد یک ساله به وجود آورده می‌شد و معنای آن چیزی جز تصویب قوانین بلند مدت در ضمن بودجه یک ساله نبود و از آنجا که هر سال تکرار می‌شد از گزند رد شورای نگهبان نیز بدور می‌ماند و این نوع استفاده از تصویب لایحه بودجه سالانه برای تأمین هدف‌های قانونگذاری از طریق تبصره‌ها نه تنها ادبیات بودجه‌نویسی را مختل و تناسب بین تبصره‌ها و ماده واحده را از میان می‌برد، اصولاً روابط دولت و قوه مقننه را به انحراف می‌کشاند. در هر حال بر اساس اصول پنجاه و دو، یکصد و بیست و ششم و هفتاد و پنجم قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی قدرت ابتکار عمل در بودجه عمومی کشور را از دست داده و با وجود این که رسیدگی و تصویب و صدور اجازه عمل دولت بر اساس بودجه به مجلس شورای اسلامی تفویض شده اما در عمل در مقایسه نوع رسیدگی به لایحه بودجه عمومی با بررسی سایر لوایح دولت محدودیت‌های زیادی به وجود آمده است، نمایندگان قادر به اصلاحاتی که به کاهش درآمدهای دولت و یا افزایش هزینه‌های عمومی بینجامد نیستند و رسیدگی پارلمان در مورد بودجه از بررسی تعادل مجموع درآمدها و هزینه‌ها تجاوز نمی‌کند و با وجود این امکان افزایش درآمدها و کاهش هزینه‌ها همواره وجود دارد که گاه منجر به تغییرات اساسی و سقف بودجه عمومی می‌شود. از نکات برجسته‌ای که در تصویب لایحه بودجه عمومی منظور می‌شود رعایت اصل پنجاه و سوم قانون اساسی است که تمامی دریافت‌های دولت را در حساب‌های خزانه داری کل متمرکز نموده و همه پرداخت‌ها را در حدود اختیارات مصوب به موجب قانون دانسته است. این اصل به مجلس شورای اسلامی حق می‌دهد که سازمان‌های دولتی را از صرف درآمدهای اختصاصی به هزینه‌های سازمانی منع کند و از اعمال فشار سازمان‌های پر درآمد دولتی در جذب درآمدهای اختصاصی و صرف آن به هزینه‌های خود در بودجه عمومی بکاهد و نوعی تعادل را در میان بخش‌های مختلف به وجود آورد.[۱۶].[۱۷]
بودجه و نظارت بر آن
از جمله شرایط و مراحل شکلی بودجه، نظارت بر اجرای آن است. اجرای بودجه به وسیله سازمان‌ها و نهادهای مختلفی تحت نظارت قرار می‌گیرد تا خواسته و نظر قانون گزار در چگونگی تأمین درآمدهای عمومی و انجام هزینه‌های عمومی به صورت دقیق رعایت شود. بر این اساس و با توجه به ماهیت سازمان‌های ناظر، نظارت بر اجرای بودجه، خود به سه مرحله تقسیم می‌شود: نظارت اداری، نظارت قضایی و نظارت پارلمانی. نظارت اداری به وسیله سازمان‌های قوه مجریه به‌ویژه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی یا وزارت امور اقتصادی و دارایی انجام می‌شود. نظارت قضایی بر اجرای بودجه نیز توسط سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور صورت می‌پذیرد و نظارت پارلمانی از طریق مجلس شورای اسلامی و در دو مرحله جریان اجرای بودجه و بعد از اجرای بودجه اعمال می‌شود که نظارت مجلس در جریان اجرای بودجه از راه تذکر، سئوال، استیضاح و تحقیق و تفحص انجام می‌شود و در مرحله بعد از اجرای بودجه پس از دریافت گزارش تفریغ بودجه هر سال از دیوان محاسبات و بررسی آن در مجلس صورت می‌پذیرد. از میان نهادهای ناظر بر اجرای بودجه نقش دیوان محاسبات کشور قابل توجه است. به موجب اصل پنجاه و پنجم قانون اساسی، دیوان محاسبات نوعی نهاد مالی قضایی است که مکلف به رسیدگی به تمامی حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی است که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند. نحوه رسیدگی دیوان محاسبات با حسابرسی آن به ترتیبی است که قانون مصوب بهمن ماه ۱۳۶۱ مجلس شورای اسلامی مقرر کرده است. هدف اصلی دیوان محاسبات آن است که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکند و هر وجهی در محل خود به مصرف برسد، دیوان محاسبات حساب‌ها، اسناد و مدارک مربوط را برابر قانون جمع‌آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌نماید، تا این گزارش در دسترس عموم قرار گیرد.
دیوان محاسبات نوعی ابزار کنترلی و نظارت قابل اطمینانی است که امکان نظارت بر اجرای قانون بودجه توسط مجلس شورای اسلامی را بر اساس اصل پنجاه و چهارم فراهم می‌آورد. دیوان محاسبات کشور، مستقیم زیر نظر مجلس بوده و تشکیلات و اداره امور آن در تهران و مراکز استان‌ها به موجب قانون تعیین شده است. نظارت دیوان محاسبات که عمده‌ترین وظیفه قانونی این نهاد است، در سه مرحله زیر انجام می‌شود:
- نظارت و کنترل فنی یا محاسباتی در مورد کلیه حساب‌های درآمد و هزینه و سایر دریافت‌ها و پرداخت‌ها و نیز صورت‌های مالی دستگاه‌ها از نظر مطابقت با قوانین و مقررات مالی و سایر قوانین مربوط و ضوابط لازم‌الاجرا (ماده ۲ قانون دیوان محاسبات):
- نظارت قضایی به معنای رسیدگی ماهوی در مورد عملیات مالی دستگاه‌ها به منظور اطمینان از حصول و ارسال صحیح و به موقع درآمد و یا انجام هزینه و سایر دریافت‌ها و پرداخت‌ها (ماده ۳ قانون)؛
- نظارت پارلمانی یا گزارش تفریغ بودجه از طریق مجلس که دیوان بر اساس ماده ۲۲ برای استیفای این عمل می‌تواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص نموده و در تمامی موارد به صورت مستقیم مکاتبه نماید و قوای سه‌گانه و کلیه اشخاص و سازمان‌هایی که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می‌کنند مکلفند مستقیم پاسخگوی پرسش‌های دیوان باشند حتی در موردی که از قانون محاسبات عمومی مستثنا شده باشند.
به موجب نظارت فنی دیوان، امکان تشخیص و پیگیری متخلفان و حفظ حقوق دولت به صورت اطمینان بخشی فراهم می‌شود و نظارت قضایی دیوان، امکان رسیدگی ماهوی توسط دادسرای دیوان و عملیات قضایی دادستان دیوان و هیأت‌های مستشاری را در مورد هر کدام از تخلفات مذکور در ماده ۲۳ قانون دیوان و اتخاذ تصمیم نهایی در مورد مجازات‌های مذکور در تبصره‌های ماده ۲۳ همان قانون را میسر می‌کند. همچنین رابطه دیوان با پارلمان به دیوان امکان می‌دهد که به علاوه مجازات‌های مقرر در قانون از ابزار افکار عمومی برای اعمال فشار به متخلفان و تصحیح راه آینده ملت در انتخاب مسئولان استفاده کند.
دیوان محاسبات در راستای ایفای مسئولیت نظارتی اداری، قضایی و پارلمانی خود مکلف به انجام اموری است که از جمله موارد مهم آن عبارت است از:
- تنظیم حساب وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و دستگاههای اجرایی؛
- کنترل اسناد و مدارک و صورت‌های محاسباتی ذی‌حساب‌ها؛
- نظارت بر تهیه و ارسال صورت‌های مالی توسط شرکت‌های دولتی به حسابرسی منتخب وزارت امور اقتصاد و دارایی حداکثر تا پایان تیر ماه سال بعد؛
- کنترل تنظیم حساب مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی توسط مراجع قانونی ذیربط حداکثر تا پایان شهریور سال بعد و ارسال آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی جهت درج در صورت حساب عملکرد سالانه بودجه عمومی؛
- نظارت بر تهیه صورتحساب دریافت‌ها و پرداخت‌های ماهانه خزانه‌داری کل به منظور مقایسه با اسناد مالی مؤسسات ذیربط؛
- تفریغ بودجه و تهیه صورتحساب عملکرد بودجه عمومی به ترتیبی که در قانون تفریغ بودجه مصوب ۱۳۶۵ مجلس مقرر شده است؛
- رسیدگی قضایی توسط دادسراها و هیأت‌های مستشاری دیوان و صدور رأی نهایی در مورد تخلفات و مجازات‌ها؛
- گزارش نهایی عملکرد دیوان به مجلس شورای اسلامی جهت در دسترس عموم قرار گرفتن آن.[۱۸].[۱۹]
بودجه عمومی و اصول تنظیم آن
اصطلاح بودجه عمومی به جای عنوان ساده «دخل و خرج عمومی دولت» از سده هجدهم (م) و در نظام‌های غربی به کار گرفته شد. هر چند هدف از تنظیم منابع درآمدهای عمومی و موارد هزینه‌های دولتی، کنترل قانونمند دخل و خرج‌های دولت و پیش‌بینی هوشمندانه سالانه فعالیت‌های مالی دولت است، اما به تدریج مسئله بسیار مهم تنظیم بودجه با ارتباطی که با همه مسائل سیاسی، اقتصادی و فرهنگی جامعه یافته به طور ضمنی هدف کلانی را ایجاد کرده است که در یک کلام می‌توان از آن به سیاستگذاری کلان اقتصاد ملی در چارچوب مالیه عمومی، تعبیر کرد. تنظیم بودجه در حقیقت مدیریت مالی کشور و سیاست‌های نظارتی، حمایتی و هدایتی دولت در آشفته بازار اقتصاد و رشد و توسعه آن و به طور کلی تعیین راهبرد اقتصاد ملی را بر عهده دارد و به این ترتیب پدیده برنامه در کنار بودجه به وجود آمده که تنظیم آن دو، نیاز به طبقه‌بندی اطلاعات اقتصادی و بودجه‌ای حال و آینده کشور پیدا کرده است. دولت در تنظیم بودجه عمومی در حقیقت اصول زیر را مد نظر قرار می‌دهد:
- نقش دولت در اقتصاد ملی و رشد و توسعه آن؛
- پیگیری توأم با محاسبات دقیق منابع مالی حال و آینده کشور؛
- ارزیابی توانمندی‌ها و امکانات مالی در قبال تعهدات گذشته و حال و آینده؛
- سازماندهی و مدیریت مالی دولت در بعد وصول و مصرف منابع مالی عمومی؛
- کلان‌نگری و رسیدن به الگوی جامع و چند منظوره متناسب با ویژگی‌های اجتماعی و ساختارهای ملی و ضرورت‌ها و تنگناهای موجود؛
- استفاده از بودجه عمومی به عنوان ابزار سیاستگذاری‌های کوتاه مدت؛
- تمرکز امور مالی و ایجاد خزانه‌داری واحد و تحول نظام‌های حسابداری و ثبت و ضبط وقایع مالی دولت؛
- اولویت بندی در هزینه‌ها و بهینه‌سازی مصارف؛
- پیش‌بینی نظام‌های نظارتی و ارزیابی برای دستیابی بهینه به صحت اسناد مالی؛
- مرحله‌ای کردن تنظیم بودجه عمومی؛
- پیش‌بینی موازنه و تعادل بین درآمدها و هزینه‌های عمومی در دراز مدت؛
- پذیرش آفت برنامه‌ای کسری بودجه به هنگام ضرورت ناشی از واقع‌بینی در محاسبه درآمدها و عدم کاهش دادن به حجم فعالیت‌های اقتصادی دولت به‌ویژه در هزینه‌های ضروری مانند بهداشت، آموزش و تحقیقات؛
- اتخاذ تدابیر لازم برای کسری بودجه از طرق قانونی و کم تورمزا مانند: انتشار اوراق قرضه و تعطیل وظایف غیر ضروری و تعهدات کم فایده دولت؛
- اعداد و ارقام و به طور کلی سیاست‌های مالی بودجه باید در خدمت اهداف برنامه از قبیل تحقق عدالت اجتماعی، توسعه اشتغال و رشد اقتصاد ملی باشد؛
- انسجام بین بخش‌های مختلفی که در بودجه پیش‌بینی می‌شود باید به صورت هدفدار و متناسب با برنامه و عدم انحراف از آن داشته باشد؛
- مشارکت کلیه دستگاههای اجرایی ذیربط و سیاست انبساط در تصمیم‌گیری‌های برنامه‌ای و بودجه‌ای و اتخاذ سیاست تصمیم‌گیری به طریق از قاعده به رأس مخروط؛
- نگاه به شاخص‌های تعیین‌کننده تولید ناخالص ملی و تولید ناخالص داخلی و معادلات به نسبت پیچیده بین آن دو که در حساب‌های ملی، محاسبات و عملیات مالی کشور را رقم می‌زنند.
تنظیم بودجه عمومی اغلب در دو مرحله انجام می‌شود:
نخست: مرحله به نسبت طولانی تهیه اعداد و ارقام بودجه است که از ماه‌ها قبل توسط یک سازمان دولتی (برنامه و بودجه) از منابع مختلف اطلاعاتی تحت تأثیر متغیرهای برونی و درونی با توجه به شرایط حاکم جمع‌آوری و سپس با پیش‌بینی یا برآورد و با استفاده از روش‌های آماری، منابع درآمد دولت و میزان انتظاراتی که دولت از هر کدام از آنها دارد بررسی می‌شود و در کنار آن، میزان مصارف درآمدها و طبقه‌بندی آنها مشخص شده و در نهایت در قالب یک مؤلفه پیش لایحه توسط سازمان برنامه و بودجه تقدیم دولت می‌گردد در این مرحله در حقیقت تخصصی‌ترین کار بودجه انجام می‌شود و کارشناسان از بخش‌های مختلف، اطلاعات و اعداد و ارقام لازم را در اختیار تهیه‌کنندگان بودجه قرار می‌دهند؛
مرحله دوم: پس از تقدیم لایحه مزبور به دولت آغاز می‌شود و در کمیسیون ویژه دولت با توجه به اصول کلی و معیارهای حاکم بر بودجه عمومی و اهداف برنامه‌ای و سیاست‌های کلی اقتصادی دولت تمامی تبصره‌ها بازنگری و تجزیه و تحلیل می‌شود و ماحصل آنکه به تأیید هیأت دولت می‌رسد عبارت از لایحه‌ای است که در یک ماده و چند تبصره به مجلس شورای اسلامی توسط رییس جمهور تقدیم می‌شود.[۲۰].[۲۱]
قانونمندی بودجه عمومی
قانونمندی از ضوابط کلی حقوق مالیه عمومی است. قواعد کلی حاکم بر حقوق مالیه عمومی در نظام جمهوری اسلامی ایران را قبل از هر عامل اثر‌گذاری قانون اساسی مشخص کرده است این قواعد هرچند کلی هستند، اما در تعیین خط مشی عمومی درآمدها و هزینه‌های دولت تاثیر تعیین کننده دارند. تمامی منابع درآمدهای عمومی و هزینه‌های دولت بر اساس اصل هفتاد و یک توسط مجلس شورای اسلامی تعیین می‌شود. مفهوم «می‌تواند» در این اصل بدان معنا نیست که هم می‌تواند از وضع قانون خودداری کند. وظیفه عمومی قوه مقننه بر اساس اصل پنجاه و هشت به عهده مجلس شورای اسلامی نهاده شده است و مجلس بدون اقدام به قانونگذاری در مسائل مورد نیاز جامعه در عمل از انجام مسئولیت‌های خود تخلف کرده و طبق اصل یکصد و سیزدهم توسط ریاست جمهوری به عنوان مسئول اجرای قانون اساسی، قابل پیگیری است. با توجه به وظیفه اصلی قوه مقننه، جایی برای تصریح به لزوم ایفای مسئولیت قانونگذاری در مسائل مورد نیاز جامعه نیست و به همین دلیل در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نسبت به قانونگذاری در زمینه منابع درآمدهای عمومی و نحوه هزینه‌های دولتی تفصیلی دیده نمی‌شود و اصل پنجاه و یکم به قانونی بودن مالیات‌ها و اصل پنجاه و دوم به ابتکار عمل دولت در تهیه بودجه عمومی بسنده کرده است. این رویه هرچند در نگاه اول ابهامی را نه‌تنها در زمینه نظام مالیه عمومی دولت، بلکه در همه موارد ضروری قانونگذاری نشان می‌دهد، اما با تأمل بیشتر روشن می‌شود که تعیین موارد ضروری برای قانونگذاری نه قابل حصر است و نه ممکن الوصول. آنچه که در قانون اساسی مهم به نظر می‌رسد تعیین حدود قانونگذاری و به معنای تعیین موارد ممنوع یا محدود آن است که باید به‌گونه‌ای صریح در قانون اساسی دیده شود. عبارت «در عموم مسائل می‌تواند قانون وضع کند» برای بیان توسعه نامحدود حق قانونگذاری مجلس به عنوان نهاد مسئول قوه مقننه آورده شده که جنبه منفی مسئله را منتفی سازد. هرچند این کلیت نیز مانند بیشتر موارد قوانین کلی در اصول دیگر قانون اساسی به نحوی محدود شده است از قبیل:
- «مجلس نمی‌تواند به موجب اصل هفتاد و دوم قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایر باشد»؛
- «به موجب اصل هفتاد و هشتم، هرگونه تغییر در خطوط مرزی کشور که اصلاحات کلی یا بدون رعایت مصالح کشور و یا یک طرفه و مخل به استقلال کشور باشد منع گردیده و مجلس شورای اسلامی نیز مجاز در تصویب آن شناخته نشده است»؛
- «در اصل هفتاد و نهم برقراری حکومت نظامی در شرایط صلح و غیر اضطراری به‌طور مطلق و در شرایط جنگ و اضطرار بیش از سه روز در هر بار از حدود صلاحیت مجلس خارج اعلام شده است»؛
- «در اصل هشتاد و یکم اعطای امتیاز به خارجیان مطلقاً ممنوع شده و امکان قانونگذاری توسط قوه مقننه در این خصوص سلب گردیده است»؛
- «بنا بر اصل هشتاد و دوم استخدام کارشناسان خارجی از طرف دولت بدون ضرورت با تصویب مجلس هم امکان‌ناپذیر شناخته شده است»؛
- «بنا بر اصل هشتاد و سوم، فروش نفائس منحصر به فرد مطلقا ممنوع اعلام شده و تجویز آن از صلاحیت مجلس خارج گردیده است»؛
- «از موارد محدودیت قانونگذاری مجلس شورای اسلامی که در رابطه با مالیه عمومی است، مفاد اصل هفتاد و پنجم است که به موجب آن طرح‌های قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که توسط نمایندگان مجلس در خصوص لوایح قانونی عنوان می‌شود، هرگاه به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌های عمومی بینجامد، در صورتی قابل طرح و تصویب در مجلس است که در آن، راه جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید دولت معلوم شود»؛
- «افزون بر این به موجب اصل هشتاد و پنجم سمت نمایندگی در قوه مقننه، قائم به شخص بوده و قابل واگذاری به شخص حقیقی یا حقوقی دیگر نیست و مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار نماید». از این قاعده کلی تنها موارد زیر استثنا شده است:
- تفویض اختیار وضع بعضی از قوانین به کمیسیون‌های داخلی با رعایت اصل هفتاد و دوم، در این صورت قوانین آزمایشی مصوب کمیسیون‌های تخصصی مجلس برای مدتی اعتبار خواهد داشت که مجلس آن را تعیین می‌کند و تصویب نهایی برای استمرار آن با مجلس خواهد بود؛
- مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دایمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های ذیربط واگذار کند؛
- مجلس می‌تواند اجازه تصویب اساسنامه در موارد مذکور را به دولت واگذار کند. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی، مغایرت داشته باشد. علاوه بر این مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به دلیل رعایت این شرط لازم است مصوبات دولت به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی برسد.
تردیدی نیست که حق قانونگذاری در مورد برنامه و بودجه مالی دولت، حق انحصاری مجلس است اما بنابر مفاد صریح اصل یکصد و بیست و ششم و مفاد تلویحی اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی، مجلس موظف است که پیشنهاد دولت را در خصوص برنامه‌های مالی دولت در تعیین درآمدها و هزینه‌های عمومی مورد بررسی و اصلاح و تصویب قرار دهد. در اصل پنجاه‌ودوم و یکصدوبیست‌وششم قانون اساسی، اختیار تهیه بودجه عمومی و امور برنامه و بودجه به رییس جمهور واگذار شده و در اصل هفتادوپنجم امکان افزایش هزینه‌های دولت و یا کاهش در آمدهای دولت بدون پیش‌بینی جبران آن دو توسط مجلس منتفی اعلام شده و مفهوم این چند اصل آن است که در گذشته باید میزان درآمدها و هزینه‌های عمومی دولت توسط قوه مجریه اعلام و سپس مورد بررسی و تأیید مجلس قرار گیرد و در حقیقت نقش ابتکار عمل در امر بودجه، از مجلس سلب و عمل دولت بدون اجازه پارلمان و قانون مصوب مجلس غیر مجاز تلقی شده است. به این ترتیب تنظیم و پیشنهاد منابع درآمدهای عمومی و هزینه‌های عمومی دولت به قوه مجریه تفویض شده و اجازه استفاده از آن برای دستگاههای مختلف حکومتی به قوه مقننه واگذار شده است و این شیوه نشان‌دهنده همکاری و هماهنگی بین مردم و دولت و نظارت نمایندگان بر اعمال مالی دولت است. از آنجا که قانون اساسی شیوه‌های اجرایی تنظیم نظام دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت را در بودجه عمومی کشور و نیز نحوه بررسی و تصویب آن در مجلس را مسکوت گذارده است هر کدام از دو قوه مجازند که طی مصوبات خود شیوه‌های اجرایی تنظیم و بررسی و تصویب بودجه عمومی را تعیین کنند. کمیسیون‌های تخصصی در هیأت دولت و مجلس شورای اسلامی به ترتیب وظایف دو قوه مجریه و مقننه را بر اساس آیین‌نامه‌های خود به انجام می‌رسانند. تصویب نهایی نظام دریافت‌ها و پرداخت‌های عمومی دولت، در قالب لایحه برنامه و بودجه در مجلس و صدور مجوز از طرف قوه مقننه هرگز بدان معنا نیست که به عنوان ضمانت اجرای پیش‌بینی‌های دولت در قالب مصوبه مجلس تفسیر شود و از این‌رو عدم تحقق هر کدام از بخش‌های درآمد یا هزینه‌ای دولت در سطوح تعیین شده در بودجه عمومی، به هیچ وجه برای قوه مقننه و قوه مجریه مسئولیت‌آور نبوده و خلاف قانون تلقی نمی‌شود[۲۲].[۲۳]
منابع
پانویس
- ↑ فرهنگ معین ج۱، ص ۶۰۰
- ↑ بودجه‌ریزی در ایران، گزارش سوم، ص۱۹.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی، ص ۴۱۸.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۹۳.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی، ص ۴۱۹.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۹۳-۵۹۴.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی، ص ۴۱۹.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۹۳.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی، ص ۴۱۹.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۹۳.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی، ص ۴۱۹.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۹۲-۵۹۴.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی، ص ۴۲۰.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۹۶-۵۹۷.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی، ص ۴۲۱.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۹۴-۵۹۶.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی، ص ۴۲۲.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۹۷-۵۹۹.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی، ص ۴۲۴.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۸۹ -۵۹۲.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی، ص ۴۲۶.
- ↑ فقه سیاسی، ج۷، ص۵۸۵-۵۸۸.
- ↑ عمید زنجانی، عباس علی، دانشنامه فقه سیاسی ج۲، ص ۳۵۴.