نظارت بر کارگزاران

اين مدخل از چند منظر متفاوت، بررسی می‌شود:

نظارت بر کارگزاران در قرآن - نظارت بر کارگزاران در حدیث - نظارت بر کارگزاران در معارف و سیره علوی

مقدمه

حضرت در یکی از خطبه‌های خود در وصف کارگزاران حکومتی، گوشه‌هایی از شئون و اختیارات آنها را بیان می‌کند و می‌فرماید: «والیان بر جان و مال و آبرو و غنایم و احکام و امامت مسلمانان ولایت دارند»؛ بنابراین آنها باید دارای شرایطی باشند که هم در ابتدا هنگام انتخاب و هم در طول حکومت، صلاحیت اداره جامعه اسلامی را داشته باشند. برخورداری از تقوای الهی و خودسازی، مهم‌ترین سازکار برای اداره جامعه اسلامی است. با این وصف، تضمین وضعیت مطلوب، به نظارت مستمر نیاز دارد و حضرت برای این نظارت، سه برنامه مهم به شرح ذیل اعلام کرد:

۱. نظام تشویق و تنبیه: باید بین کارگزارانی که در قلمرو مسئولیتشان به نیکوترین شکل عمل می‌کنند، با کسانی که اهل اهمال و سستی و خیانت هستند، تفاوت قائل شد. حضرت در نامه‌ای به مالک اشتر می‌گوید: مبادا نکوکار و بدکار در دیده‌ات برابر آید که آن، رغبت نکوکار را در نیکی کم کند، و بدکردار را به بدی وادار نماید؛ درباره هر یک از آنان، آن را عهده‌دار باش که او بر عهده خود گرفت.

۲. تأمین مالی کارگزاران: آسیب عمده‌ای که در آن زمان، کارگزاران را تهدید می‌کرد مشکلات مالی آنها بود. امام علی(ع) از طریق رفع مشکلات و توسعه زندگی آنان، سلامت نظام اداری را تضمین می‌کند: پس روزی اینان [= کارگزاران] را فراخ دار! که فراخی روزی، نیروشان دهد تا در پی اصلاح خود برآیند، و بی‌نیازی‌شان بود تا دست به مالی که در اختیار دارند، نگشایند و حجتی بود بر آنها اگر فرمانت را نپذیرفتند، یا در امانت خیانت ورزیدند. پس بر کارهای آنها مراقبت دار.

٣. بازرسی مستمر از کارگزاران: در کنار همه مکانیزم‌های نظارتی و توجهات حکومتی به کارگزاران، داشتن دستگاه نظارتی خاص جزو ضروریات حکومت است. حضرت، هم خود از چنین دستگاهی بهره می‌گرفت و هم آن را به والیان حکومتی سفارش می‌کرد. در نامه‌ای به مالک بن کعب، فرماندار عین التمر، مأموریت می‌دهد که به شهرهای عراق سفر و بر امور کارگزاران نظارت کند و گزارش بازرسی خود را به حضرت اعلام نماید. به مالک اشتر دستور می‌دهد که بر امور کارگزارانش جاسوس بگذارد: «پس بر کارهای آنان [= کارگزاران] مراقبت دار و جاسوسی راستگو و وفاپیشه برایشان بگمار».

۴. نهاد دیوانی: در زمان رسول اکرم(ص) و دوران ابوبکر، نظام اداری، بسیار ساده و محدود بود و همه امور اداری و اجرایی را پیامبر و ابوبکر یا نماینده ویژه‌ای انجام می‌داد و نیازی به دستگاه پیچیده اداری نبود. در جنگ‌ها اگر غنایمی به دست می‌آمد، بلافاصله پس از جنگ، بین جنگجویان توزیع می‌شد و هر گاه مال و کالایی در مدینه به حاکم اسلامی تقدیم می‌شد، آن را نیز در مسجد بین همه مردم به تساوی تقسیم می‌کردند. نیاز به دستگاه اداری زمانی احساس شد که فتوحات اسلامی در عصر خلیفه دوم گسترش یافت و هنگام جنگ، غنایم بسیار و گنجینه‌های ملوک ایران به تصرف سپاهیان در می‌آمد و بارهای طلا و نقره و جواهر نفیس و لباس‌های فاخر نصیبشان می‌شد. خلیفه تصمیم گرفت در زندگی مسلمانان گشایشی دهد و اموال را در میان ایشان قسمت کند؛ ولی نمی‌دانست چه کند و چگونه آن را ضبط نماید. در این هنگام، یکی از مرزبانان ایران که در مدینه حضور داشت، سرگردانی عمر را در این کار دیده، بدو گفت: ای امیرالمؤمنین! پادشاهان ایران چیزی دارند که آن را دیوان می‌نامند و کلیه دخل و خرجشان بدون ذره‌ای کم‌وکاست، و همچنین نام صاحبان عطا به ترتیب معین، بدون هیچ‌گونه نقص و خلل، در آن ثبت و ضبط می‌شود. عمر به خود آمد و به مرزبان گفت: جزئیات آن را برایم شرح ده. مرزبان نیز دیوان را برای او وصف کرد. چون عمر بدان آگاهی یافت، دیوان را ترتیب داد و عطا برقرار کرد و برای هر یک از مسلمانان سهمی مقرر ساخت.

بعضی از مورخان نوشته‌اند: تصمیم نخست، زمانی بود که ابوهریره دارایی بسیاری را از بحرین با خود آورده بود که توزیع آن بسیار مشکل و محاسبه و نگهداری آن مشکل‌تر می‌نمود. عمر بدو گفت: چه آورده‌ای؟ گفت: پانصد هزار درهم. عمر شگفت‌زده شد و گفت: آیا مال حلال است؟ گفت: نمی‌دانم؛ پس عمر به مسجد رفت و بر بالای منبر، خدای را سپاس گفت و به مردم اعلام کرد که ای مردم! مال فراوانی برایمان رسیده است. اگر می‌خواهید آن را به وزن یا عدد تبدیل و توزیع کنیم در این هنگام مردی برخاست و خبر از دیوان‌های مردم عجم داد و خلیفه پسندید و دستور تأسیس دیوان‌ها را صادر کرد. عمر در این هنگام با صحابه بزرگ مشورت کرد. هر کسی رأی خود را باز گفت و امام علی(ع) فرمود: «تقسم کل سنة ما اجتمع إلیک من مال فلا تمسک منه شیئا»؛ «هر مقدار مال جمع می‌شود، آن را به صورت سالانه توزیع کرده، چیزی از آن را ذخیره نمی‌کنی». خلیفه از نسب‌شناسان دعوت کرد و از عقیل بن ابی طالب، برادر حضرت امیر، و مخرمة بن نوفل و جبیر بن مطعم خواست تا اسامی همه افراد، سپاهیان، قبایل و عشیره‌ها را استخراج و مقررات توزیع را مشخص کنند تا سهم همه افراد به حسب مراتبشان لحاظ شود.

گویا سیر اداری شکل‌گیری دیوان‌ها دو مرحله داشت: مرحله اول، دیوان عمر بود که به طور کامل، شکل داخلی و عربی داشت و به مسائل تنظیم و جمع ضرائب از ساکنان ولایات و کشاورزان مربوط نبود. ابن خلدون تصریح دارد که دیوان عمر از «دیوان جندی» آغاز شد و با این هدف بود که قبایل شرکت کننده در سپاه، به حقوق خود برسند؛ اما «دیوان جبایات»، پس از ماجرای فتوحات شکل گرفت و از دیوان ایرانی در عراق و دیوان رومی در شام متأثر بود که بعدها سامان بیش‌تری یافت. ابن خلدون از دیوان نخست با عنوان دیوان «غضاضة البداؤة» و «سذاجة الامیة» و از دیوان دوم با عنوان «رونق الحضارة» و «حذق الکتابة» یاد می‌کند. دیوان عمر به طور عمده به اجرا و تنظیم فیء و تقسیم آن مربوط بود؛ اما شئون ضبط خراج و جمع و تنظیم دقیق آن در صلاحیت دیوان روم بود، و دیوان عمر ثبت و ضبط و توزیع خمس مدینه را به عهده داشت که از ناحیه جنگ‌های جاری در ممالک روم و ایران در سه سال اول خلافتش تأمین می‌شد؛ بنابراین مرحله نخست دیوانی را می‌توان دوران غارت و غنیمت نامید. در این دوران، قبایل جنگجو نمایندگان مورد اعتماد خود را برای جمع‌آوری و توزیع مقرری خود بر می‌گزیدند و آن نمایندگان نیز اموال را از طریق نماینده محلی دیوان جبایه دریافت می‌کردند؛ اما در مرحله دوم که از آن به دوران سیادت می‌توان یاد کرد، با انتقال به مرحله فتح و فراوانی قبایل در شبه جزیره و استقرار آنها در شهرهای فتح شده و فراوانی سپاهیان مسلمان و گستردگی مکان‌های دریافت جبایه، دیگر آن شیوه توزیع نخست کفاف نمی‌داد و به ثبت و ضبط قادر نبود و به اتخاذ شیوه اجرا و تنظیم جدیدی نیاز داشت تا همه فیء جمع‌آوری و محاسبه شود و بر اساس مقررات بین همه افراد و قبایل توزیع گردد. در دیوان عطا، به مرور زمان، دیوان‌های قبیله‌ای زیاد می‌شد و اسامی قبایل و افراد آنها با مقدار سهامشان مشخص بود و خلیفه هم از مسئله آگاهی داشت. بلاذری نقل می‌کند که خلیفه را در حال ملاحظه دیوان خزاعه، مشاهده کرده‌اند.

گسترش دیوانی برای خلیفه دوم، سیاست مالی جدیدی را پدید آورد. او به این نتیجه رسید که شیوه تقسیم، عادلانه نیست و گفت: نمی‌توانم همه را برابر عطا کنم و نمی‌توانم به کسی که با پیامبر جنگیده و کسی که در کنار او جنگیده مساوی بدهم: لا اجعل من قاتل رسول الله کمن قاتل معه؛ بنابراین، بین نزدیکان پیامبر و اهل بیت و پیشی گیرندگان در اسلام از مهاجران و انصار و اهل بدر و احد و تازه مسلمان‌ها تفاوت قائل شد و همین امر ضرورت «دیوان کتاب» در کنار «دیوان عطا» را پدید آورد. البته این شیوه جدید، مربوط به توزیع فیء و خمس غنایم و درآمد مربوط به اراضی یا خراج اراضی روم و ایران بود؛ اما در غنایم جنگی بین جنگجویان تفاوتی قائل نبود. روند شکل‌گیری دیوان‌ها چنین بود که ابتدا «دیوان جند» به وجود آمد و گسترش آن سبب شکل‌گیری «دیوان کتاب» شد و در مرحله سوم، «دیوان اعمال و جبایات» سامان گرفت که در آن، قوانین و مقررات و شرح وظایف دولت در باب دخل و خرج و محاسبات عمومی تدوین شد که بدان دیوان «جبایة الخراج» هم می‌گفتند. حضرت در عهدنامه مالک اشتر، چهار وظیفه اصلی را برای والی قائل است که یکی از آنها با عنوان «جبایة خراجها» ذکر شده است. این دیوان‌ها تا زمان حضرت امیر ادامه یافت و بعدها در دوران امویان و عباسیان گسترش پیدا کرد؛ اما تقسیم نابرابر بیت المال به وسیله عمر تا نیمه حکومت عثمان ادامه داشت و پس از آن، بر اثر سیاست خویشاوند سالاری به خاندان اموی سوق داده شد و همین امر، جامعه اسلامی را با بحران مواجه ساخت.

وقتی حکومت به امام علی(ع) رسید، دو اقدام اساسی را انجام داد: نخست، تبعیض ناروای عمر در تقسیم بیت المال را از بین برد و در نخستین محاسبه مالی و اخذ عمومی، «خواص» که تا آن روز، سهمشان از همه بیش‌تر بود، به حضرت اعتراض کردند؛ ولی حضرت مصمم بود که شیوه عادلانه زمان پیامبر را اعاده کند. اقدام دوم، از بین بردن تبعیض در خاندان اموی بود که با در دست داشتن قدرت سیاسی از امکانات بیش‌تری برخوردار بودند. حضرت تمام آنها را از مقام کارگزاری حکومت، عاملیت جند، خراج و کتابت، عزل فرمود و در نتیجه مشکلات فراوانی بر سر راه حکومت وی پدید آمد.

در دوران حکومت امام علی(ع) به رغم جنگ‌های طولانی، دیوان‌ها فعالیت منظم داشتند. او سرپرستی دیوان‌های محلی را گاهی به کارگزاران مورد اعتماد وامی‌گذاشت و در ولایات به والیان تفویض می‌کرد. در نامه به حذیفة بن یمان، حاکم مداین (از جمله والیانی که در زمان عثمان نیز والی بود و حضرت او را ابقا کرد و به او اعتماد داشت) آمده است: «وَ قَدْ جَعَلْتُ إِلَيْكَ إِعْمَالَ الْخَرَاجِ وَ الرُّسْتَاقِ وَ جِبَايَةَ أَهْلِ الذِّمَّةِ...»؛ «من همه امور مربوط به خراج و روستا و جمع‌آوری اموال مربوط به اهل ذمه را به تو واگذاشتم... و به تو امر می‌کنم که خراج زمین‌ها را بر اساس حق و انصاف بگیر و از حق تجاوز نکن. چیزی را هم وامگذار و بدعتی در آن روا مدار؛ سپس آنها را بین اهالی آنجا به صورت مساوی و عادلانه تقسیم کن».

به مالک اشتر، والی مصر، در مورد همه دیوان‌ها از جمله دیوان خراج، دیوان خبر، و دیوان کتاب سفارش می‌کند و مسئولیت عزل و نصب کارگزاران آنها را به خود او وامی‌گذارد. نامه‌هایی از حضرت به همه اصحاب دیوان‌ها وجود دارد که دستورالعمل‌های حکومتی را به آنها ابلاغ می‌کند و گاهی می‌فرماید: «مِنْ عَبْدِ اللَّهِ عَلِيٍّ أَمِيرِ الْمُؤْمِنِينَ إِلَى أَصْحَابِ الْخَرَاجِ‌ (أُمَرَاءِ الْخَرَاجِ)».

منابع

1. مهاجرنیا، محسن، مقاله «ساختار حکومت امام علی»، دانشنامه امام علی ج۶